Dem mit Antrag der SPD-Stadtratsfraktion vom 03.06.2019 vorgelegten Resolutionsentwurf „Grundsteuerreform auf den Weg bringen“ wird

a)        zugestimmt

b)        nicht zugestimmt

Mit dem als Anlage beigefügten Schreiben vom 03.06.2019 beantragt die SPD-Stadtratsfraktion die Verabschiedung der Resolution „Grundsteuerreform auf den Weg bringen“ durch den Rat der Stadt Eschweiler. Auf die darin in 7 Punkten formulierten Forderungen für den weiteren Prozess der Grundsteuerreform wird Bezug genommen. Sofern die Resolution angenommen wird, wird sie an die Bundeskanzlerin, den Ministerpräsidenten des Landes NRW, den Bundes- sowie Landesfinanzminister, die Ministerin für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW sowie die Bundestags- und Landtagsabgeordneten aus der StädteRegion Aachen gerichtet.

Bisheriger Verlauf des Grundsteuer-Reformprozesses und aktueller Verfahrensstand:

(Zusammenfassung der bisherigen Ausarbeitungen und Bewertungen der Kommunalen Spitzenverbände auf Bundes- und Landesebene)

Am 28. November 2018 hat das Bundesministerium der Finanzen den Ländern auf der Finanzministerkonferenz

zwei Eckpunktepapiere für eine Reform der Grundsteuer nach einem wertunabhängigen und einem wertabhängigen Modell vorgestellt. Bei dem folgenden Treffen zwischen den Finanzministern der Länder und dem Bundesfinanzminister im Januar 2019 sollte ursprünglich die Verständigung auf ein Reformmodell gelingen, aus dem in der Folge ein Gesetzentwurf zur Reform der Grundsteuer hervorgehen sollte. Eine solche Verständigung ist im Januar jedoch nicht zustande gekommen.

Am 01. Februar 2019 konnten sich die Teilnehmer in einer weiteren Sitzung der Bund-Länder-Arbeitsgruppe zumindest auf Eckpunkte einer Reform verständigen.

Eckpunkte für die Reform des Grundsteuer- und Bewertungsrechts:

1.       Bei Wohngrundstücken wird zur Ermittlung der Bemessungsgrundlage an die aus dem Mikrozensus des Statistisches Bundesamtes abgeleiteten durchschnittlichen Nettokaltmieten (Mieten aus dem Mikrozensus, nach Mietstufen gestaffelt) angeknüpft. Anstelle der durchschnittlichen Nettokaltmiete wird die tatsächlich vereinbarte Nettokaltmiete angesetzt, wenn der Eigentümer dem Mieter Grundstücke oder Grundstücksteile zu einer Nettokaltmiete überlasst, die bis zu 30 Prozent unterhalb der durchschnittlichen Nettokaltmiete liegt. Überlässt der Eigentümer dem Mieter Grundstücke oder Grundstücksteile zu einer Nettokaltmiete, die über 30 Prozent unterhalb der durchschnittlichen Nettokaltmiete liegt, ist die um 30 Prozent geminderte durchschnittliche Nettokaltmiete anzusetzen.

2.       Das Baujahr ist für die Ermittlung des Grundstückswerts ein notwendiger Bewertungsparameter. Für Gebäude, die vor 1948 erbaut wurden, genügt aus Vereinfachungsgründen in der Erklärung die Angabe „Gebäude erbaut vor 1948“.

3.       Ausgangspunkt für die Bewertung von Grund und Boden sind die Bodenrichtwerte. Die Finanzverwaltung kann ergänzende Vorgaben zur Bestimmung der Bodenrichtwertzonen (Größe) machen, § 196 Abs. 1 BauGB. Die Gutachterausschüsse können Bodenrichtwertzonen zu noch größeren Zonen (Lagen) zusammenfassen. Für Kommunen, deren mittleres Bodenwertniveau unter dem Landesdurchschnitt Wohnen liegt, kann optional das für die Kommune jeweils ermittelte „mittlere Bodenwertniveau“ als „Ortsdurchschnittswert“ angesetzt werden (De-minimis-Regelung).

4.       Soweit für gemischt genutzte Grundstücke sowie Geschäftsgrundstücke weder tatsächlich vereinbarte Mieten vorliegen, noch ortsübliche Mieten ermittelt werden können, ist anstelle des Ertragswertverfahrens ein gegenüber dem geltenden Recht vereinfachtes Sachwertverfahren anzuwenden (statt über 30 Angaben sind dann nur 8 erforderlich).

5.       Die Reform wird aufkommensneutral gestaltet. Die Steuermesszahl für die Neuregelung des Grundsteuer- und Bewertungsrechts unter Berücksichtigung der Punkte 1 bis 4 beträgt bei konstanten Hebesätzen nach erster grober Schätzung 0,325 ‰. Die Steuermesszahl wird nach Grundstücksarten differenziert. Für die jeweiligen Grundstücksarten wird die Steuermesszahl regelmäßig überprüft und gegebenenfalls angepasst.

6.       Für die Grundsteuer A für die Land- und Forstwirtschaft wird ein Ertragswertverfahren eingeführt.

7.       Die Kommunen erhalten die Option, eine Grundsteuer C auf unbebaute baureife Grundstücke zu erheben.

8.       Es wird eine Lösung hinsichtlich der Auswirkungen für den Länderfinanzausgleich erarbeitet.

Die Kommunalen Spitzenverbände (KSV) haben die Vorlage dieser Eckpunkte begrüßt und als überfällig betrachtet, auch wenn sie weit hinter einem konkreten Gesetzesentwurf zurückgeblieben ist. Dass damit noch kein Abschluss der Reformdebatte erreicht war, offenbarte die Reaktion der Bayerischen Landesregierung. Sie hat deutlich gemacht, dass die Eckpunkte aus ihrer Sicht nur ein erster Schritt seien. Die Debatten werden bis heute zu noch weitergeführt. Zumindest lag damit aber ein überwiegend getragener Gestaltungsvorschlag für die Reform vor, der mit Blick auf die vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Fristen dringend zu einem Erfolg geführt werden muss.

Die Eckpunkte sind nach Einschätzung der KSV insgesamt ausgewogen und auch innerhalb der Fristen des BVerfG umsetzbar. Der Zeit- und Handlungsdruck ist dabei weiterhin hoch.

Wichtig ist es aus Sicht der Städte und Gemeinden auch, den teilweise falschen, zumindest aber wenig differenzierten Darstellungen in der öffentlichen Diskussion entgegenzutreten, dass die (alternativlose) gesetzliche Neuregelung z.B. zu einem massiven Anstieg von Mieten führen werde. Selbstverständlich wird es (in frühestens 6 Jahren!) zu gewissen Belastungsverschiebungen kommen – das derzeitige System ist schließlich vom Bundesverfassungsgericht genau aus dem Grund für verfassungswidrig erklärt worden, dass die eigentlichen wirtschaftlichen Werte nicht mehr realistisch abgebildet werden. Wer allerdings am Ende wieviel Grundsteuer zu zahlen hat, wird sich erst herausstellen, wenn die Werte neu ermittelt, die Grundsteuermesszahlen neu austariert sind und schließlich die Kommunen die notwendigen Justierungen in ihrem Hebesatzgefüge vorgenommen haben. Insofern sind sämtliche derzeit kursierenden „Modellrechnungen“ nichts anderes als ein Blick in die Glaskugel!

Im Übrigen sind die Mieten für Wohnungen in den Städten nicht wegen der Grundsteuer, sondern wegen des teilweise dramatischen Wohnungsmangels so hoch. Es liegt am Bund, in der sogenannten Betriebskostenverordnung zu regeln, ob und inwieweit die Grundsteuer vom Eigentümer auf die Mieter umgelegt werden kann. Die Belastung des Mieters mit Grundsteuer ist dabei aber gering, sie liegt auch bei Stadtwohnungen durchschnittlich bei unter 20 Cent/qm. Das Wohnungsangebot muss ausgebaut und verbessert werden, um das Wohnen wieder bezahlbarer zu machen.

Wertorientierung bei Wohngrundstücken

Nach erster Einschätzung der KSV stellten die Eckpunkte einen ausgewogenen und gangbaren Weg dar und sollten damit politisch den Weg für einen tragfähigen Kompromiss ebnen. Nicht zuletzt mit Blick auf den Richterspruch aus Karlsruhe muss davon ausgegangen werden, dass das zukünftige Bewertungs- und Grundsteuermodell nicht ohne eine Wertorientierung verfassungsfest ausgestaltbar ist. Dem tragen die Eckpunkte zur Reform Rechnung. Das ist zu begrüßen wegen der Schaffung von Rechtssicherheit. Aber nicht zuletzt auch mit Blick auf die Gerechtigkeit, Nachvollziehbarkeit und Akzeptanz der zukünftigen Grundbesteuerung in den Städten und Gemeinden. Dass etwas wertvollere Immobilien auch etwas höher grundbesteuert werden, ist gerechter und nachvollziehbar.

Bestandteile der Wertermittlung

Die in den Eckpunkten vorgesehenen grundsätzlich drei Kriterien zur Ausgestaltung der Bewertung (Baujahr, Bodenrichtwert, durchschnittliche Nettokaltmiete nach dem Mikrozensus) sind nachvollziehbare und umsetzbare Ausgangspunkte für die vorzunehmenden Bewertungen. Gegenüber bisher diskutierten Reformmodellen stellen sie eine Verwaltungsvereinfachung dar, was für die erfolgreiche Umsetzung der Grundsteuerreform sowohl legislativ, als auch administrativ von Vorteil ist.

Inhaltlich bleiben auf dem Abstraktionsgrad der Eckpunkte natürlich zahlreiche Fragen offen. Dies betrifft die Frage, in welchem Verhältnis die Kriterien in eine Wertermittlung einfließen, ebenso wie z.B. die Frage, welche Auswirkung eine Kern- oder Generalsanierung eines Gebäudes auf seinen Wert hat. Wird beispielsweise bei einer Kernsanierung das betreffende Jahr als Baujahr angesehen oder verbleibt es beim Ursprungsbaujahr? Eine abschließende Bewertung muss deshalb zurückgestellt werden bis zum Vorliegen eines Gesetzentwurfs.

Aufkommensneutralität

Bei der Frage der Aufkommensneutralität besteht die Befürchtung, dass seitens der Steuerzahler Erwartungen hinsichtlich einer Belastungsneutralität geweckt werden. Aufkommensneutralität bedeutet aus Sicht des Bundes, dass die bisherigen und unverzichtbaren gemeindlichen Einnahmen aus der Grundsteuer von rund 14 Milliarden Euro/Jahr weder über- noch unterschritten werden. Dies soll durch Festsetzung „passender“ Steuermesszahlen erreicht werden, und zwar getrennt für die verschiedenen Grundstücksarten. Die Eckpunkte enthalten keinen An-satz, das gemeindliche Hebesatzrecht bei der Grundsteuer zu beschränken, was ausdrücklich zu begrüßen ist. Eine solche Überlegung war noch Gegenstand eines zuvor diskutierten Reformmodells gewesen.

Grundsteuer C

Es  wird positiv gesehen, dass mit einer neuen Grundsteuer C die Gemeinden zukünftig gegen Grundstücksspekulationen ein weiteres Instrument bekommen sollen. Ob es sich dabei auch um ein sog. zoniertes Hebesatzrecht handeln soll, das unterschiedliche Hebesätze innerhalb des Gemeindegebietes ermöglicht, lässt sich den Eckpunkten nicht entnehmen.

Anpassungen im Länderfinanzausgleich

Die Eckpunkte weisen auf die Notwendigkeit hin, die Auswirkungen der Neuregelung auf den Länderfinanzausgleich zu beobachten und dort ggf. nachzusteuern. Gleiches gilt im Übrigen auf Landesebene auch für den kommunalen Finanzausgleich! Welche Konsequenzen sich hier ergeben, kann aber ebenfalls erst auf der Grundlage eines fertigen Gesetzes diskutiert werden.

Die Vorbereitungsarbeiten in den Ländern zur Einführung und Umsetzung des neuen Bewertungs- und Grundsteuersystems könnten und sollten nun zielorientiert aufgenommen bzw. weitergeführt werden. Die Landesfinanzverwaltungen müssen für die Umsetzung der anstehenden Neubewertungen/Hauptfeststellung vorbereitet und personell sowie sachlich ausgestattet werden.

Auch der Finanzausschuss des StGB NRW hat sich in seiner Sitzung am 13.03.2019 in Coesfeld mit der Thematik auseinandergesetzt und unter dem Eindruck der zu diesem Zeitpunkt noch verkündeten Einigung zwischen Bund und Ländern auf gemeinsame Eckpunkte folgenden Beschluss gefasst:

1. Der Ausschuss für Finanzen und Kommunalwirtschaft begrüßt die Einigung von Bund und Ländern auf gemeinsame Eckpunkte einer Grundsteuerreform.

2. Der Ausschuss fordert die am Gesetzgebungsprozess Beteiligten eindringlich auf, einen entsprechenden Gesetzesentwurf spätestens im Frühjahr in den Bundestag einzubringen, damit das Gesetzgebungsverfahren bis spätestens Herbst dieses Jahres abgearbeitet werden kann.

3. Mit Blick auf die Umsetzung der neuen rechtlichen Grundlagen fordert der Ausschuss die nordrhein-westfälische Landesregierung auf, die Landesfinanzverwaltung frühzeitig und umfänglich vorzubereiten und auszustatten, um die Erfüllung der vom Bundesverfassungsgericht bis Ende 2024 gesetzten Umsetzungsfrist sicher gewährleisten zu können.

Allerdings wurde bereits unmittelbar nach der „Einigung“ auf die Eckpunkte von einigen Beteiligten signalisiert, dass dies nicht als das Ende des Diskussionsprozesses betrachtet werde (siehe oben). Insbesondere die Bayerische Landesregierung machte deutlich, dass die Eckpunkte aus ihrer Sicht nur ein erster Schritt seien. Kritik kam in der Folge auch aus Hamburg, Hessen und Niedersachsen.

Mitte März 2019 sind der Bundesfinanzminister und die Finanzminister der Länder dann erneut zusammengekommen, um über die Reform der Grundsteuer zu beraten. Aus Sicht des Bundesfinanzministers wie des hessischen Finanzministers wurden wesentliche Fortschritte bei der Suche nach einem neuen Bewertungs- und Grundsteuermodell erzielt. Der Bundesfinanzminister wurde beauftragt, den Entwurf eines Gesetzestextes auszuarbeiten und vorzulegen, den er am 09.04.2019 in die Ressortabstimmung gegeben hat (wegen des Umfangs von rd. 150 Seiten wird auf die Beifügung des Entwurfs als Anlage verzichtet; er kann bei Interesse jedoch gerne zur Verfügung gestellt werden). Im Wesentlichen basiert der Gesetzesentwurf auf den bekannten und mehrheitlich mit den Ländern abgestimmten Eckpunkten. Bewertungsstichtag für die Reform soll nun der 1. Januar 2022 sein. Künftig soll dann alle sieben Jahre eine Hauptfeststellung, fortan dann automatisiert, durchgeführt werden.

Der Grundsteuerwert bebauter Grundstücke wird nach dem Ertragswertverfahren oder dem Sachwertverfahren ermittelt. Bei der Bewertung nach dem Ertragswertverfahren sind die wesentlichen Bewertungsfaktoren die Fläche, abgezinste Bodenrichtwerte, Baujahr und die durchschnittlichen Nettokaltmieten. Auf die durchschnittliche monatliche Nettokaltmiete gibt es in Abhängigkeit der Mietniveaustufen und Einwohnerzahl festgelegte Zu- und Abschläge. Beim Sachwertverfahren sind die Normalherstellungskosten wesentlicher Bewertungsfaktor.

Die Steuermesszahl wird mit 0,00034 beziffert. Die Steuermesszahl wird bei bebauten Grundstücken zudem um 25 Prozent ermäßigt, wenn u.a. das Grundstück:

• nach dem Wohnraumförderungsgesetz eine Förderzusage erhalten hat,
• einer Wohnungsbaugesellschaft zugerechnet wird, die mehrheitlich von Gebietskörperschaften getragen wird,
• einer Wohnungsbaugesellschaft, die als gemeinnützig anerkannt ist, zugerechnet wird,
• einer Genossenschaft oder einem Verein zugeordnet ist, dessen Geschäftstätigkeit auf § 5 Abs. 1 Nr. 10 Körperschaftsteuergesetz beschränkt und von der Körperschaftsteuer befreit ist.

Ferner sieht der Gesetzesentwurf auch eine vollständige Neuregelung der Grundsteuer A vor, die sich im Wesentlichen am Bundesratsentwurf zur Reform der Grundsteuer aus dem Jahr 2016 orientiert. Landwirtschaftliche Gebäude sollen künftig der Grundsteuer B unterliegen. Windenergieanlagen sollen in Zukunft im Rahmen der Grundsteuer stärker besteuert werden.

Die Gesetzesentwürfe enthalten keine Öffnungsklauseln, weder für landesspezifische Messzahlen noch für die verfassungsrechtlich äußerst fragwürdige Option zur Möglichkeit der Nutzung eigener Bewertungsverfahren.

Um die Auswirkungen auf den Bund-Länder-Finanzausgleich zu begrenzen, sind ebenfalls Änderungen am Finanzausgleichsgesetz vorgesehen.

Bereits unmittelbar nach Bekanntwerden des Entwurfs signalisierten Unionspolitiker (aus Bayern wie auch aus Bundestagsfraktion), dass sie den Entwurf für keineswegs zustimmungswürdig halten. So lehnt der Freistaat Bayern weiter das derzeit diskutierte wertorientierte Reformmodell ab. Ministerpräsident Söder forderte sogar einen grundsätzlichen Neuanfang bei den Verhandlungen und verlangte nach Beratungen im Koalitionsausschuss die Einsetzung einer Arbeitsgruppe der Koalition, um eine Lösung zu finden. In dieser müssten auch Möglichkeiten von länderspezifischen Regelungen für die zukünftige Grundbesteuerung gefunden werden. Die Spitzen der großen Koalition konnten sich im Koalitionsausschuss noch nicht auf eine gemeinsame Linie bei der Reform der Grundsteuer verständigen. Festzuhalten ist, dass die Mehrheit der Länder im Grundsatz das derzeit diskutierte wertorientierte Modell präferiert, das von Bayern präferierte sog. Flächenmodell wird von den anderen Ländern mehrheitlich klar abgelehnt und ist somit eigentlich keine Alternative.

Die bislang nicht erkennbare Verständigungsbereitschaft für eine nachhaltige Einigung auf Eckpunkte einer Grundsteuer-Reform hat dazu geführt, dass aktuell immer noch kein Gesetzgebungsverfahren im Bundestag eingeleitet worden ist.

Die Parlamentarische Staatssekretärin im BMF, Christine Lambrecht, hat in der 100. Sitzung des Bundestages am 15. Mai 2019 auf die Frage des Abgeordneten Stefan Schmidt (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN): „Welchen konkreten Zeitplan sieht die Bundesregierung für die Reform der Grundsteuer vor und inwiefern möchte sie an der vom Bundesfinanzminister für die Ausgestaltung der Steuer vorgeschlagenen Wertorientierung festhalten?“ wie folgt geantwortet: „Die Abstimmung zur Ausgestaltung der Neuregelung ist noch nicht abgeschlossen. Die Bundesregierung beabsichtigt, nach erfolgter Ressortabstimmung zeitnah eine Gesetzesvorlage gemäß Artikel 76 GG einzubringen. Hierauf aufbauend wird der konkrete Zeitplan für das Gesetzgebungsverfahren entwickelt.“

Folgen eines möglichen Scheitern der Reform innerhalb der Frist des BVerfG

Folgt man der Begründung des Bundesverfassungsgerichts aus dessen Entscheidung vom 10.04.2018, so wird deutlich, dass die Grundsteuer für den Fall, dass bis zum 31.12.2019 keine gesetzliche Neuregelung erfolgt ist, nicht mehr auf der Grundlage des alten, mit der Verfassung unvereinbaren Bewertungsrechts erhoben werden darf.

Zwar wäre der Gesetzgeber nicht daran gehindert, für die Zukunft eine neue gesetzliche Grundlage zu schaffen, jedoch könnte die Besteuerung erst dann wieder einsetzen, wenn auch die verwaltungstechnischen Voraussetzungen (Neubewertung der Grundstücke, neue Software etc.) geschaffen wären. Bis dahin würden Einnahmeausfälle für die Kommunen von rd. 14 Mrd. Euro jährlich entstehen, von denen völlig unklar ist, ob sie überhaupt und wenn ja, wie sie kompensiert werden könnten.

Die Hoffnung, das BVerfG würde es ausreichen lassen, wenn der Gesetzgeber beispielsweise im Frühjahr 2020 ein neues Bewertungsrecht schafft und dieses dann rückwirkend zum 31.12.2019 in Kraft setzt, werden seitens der KSV nicht geteilt. Hielte man ein solches Verfahren für rechtlich tragfähig, wären sämtliche Fristenanordnungen des BVerfG de facto entwertet, da sie über Rückwirkungsregelungen ausgehebelt werden könnten. Insofern bliebe bei einem Scheitern des Gesetzgebungsverfahrens als letzte Alternative nur ein Tätigwerden der Länder (zu dem Preis, dass es dann ein bundesweit zersplittertes Grundsteuerrecht gäbe).

Während die Bundesregierung den Finanzausschuss über den aktuellen Stand der Grundsteuerreform informierte und die Vorlage eines Gesetzesentwurfes ankündigte, befasste sich auch das Bundestagsplenum aufgrund zweier Anträge zur Abschaffung (AfD) wie Vermeidung von Bürokratie (FDP) mit der Grundsteuer. Die Debatte hat dabei wieder die Konfliktlinien zwischen einem Flächenmodell und einem an Bodenrichtwerten und pauschalen Mietwerten orientierten Modell aufgezeigt. Abgeordnete aus der CDU/CSU-Fraktion haben sich daher, auch aufgrund einer aus ihrer Sicht nicht absehbaren Modellverständigung zwischen allen Ländern, für eine Regionalisierung der Grundsteuer ausgesprochen. Bevor die Länder eigene Grundsteuergesetze beschließen könnten, müsste der Bund aber zunächst ein Gesetz zur Aufhebung der bisherigen Regelungen zur Grundsteuer beschließen. Inwieweit dann überhaupt noch die 2. Frist des BVerfG zur Umsetzung der Grundsteuerreform greifen würde, ist unter Juristen umstritten.

In einigen Bundesländern (z.B. Hessen und Niedersachsen) gibt es bereits konkrete Vorarbeiten für eine Landesgesetzgebung, um für den Fall gerüstet zu sein, dass eine Verständigung auf Bundesebene nicht mehr erreichbar ist. Daher könnte es auch für NRW u.U. eine sinnvolle prophylaktische Maßnahme sein, einen Gesetzentwurf auf Landesebene vorzubereiten, mit dem notfalls kurzfristig auf ein denkbares Scheitern des Gesetzgebungsprozesses auf Bundesebene reagiert werden kann.

Nach der Gewerbesteuer und dem Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer stellt das Aufkommen aus den Grundsteuern A und B den dritthöchsten Steuerertrag beim gemeindlichen Steueraufkommen dar. Die Grundsteuererträge sind allgemeine Deckungsmittel, d.h. sie dienen ohne Zweckbestimmung insgesamt der Finanzierung der Aufgabenerfüllung des Gemeinwesens. Im Jahr 2017 betrug der Steuerertrag aus den Grundsteuern A und B bei der Stadt Eschweiler 10.712 T€, in 2018 insgesamt 10.653 T€, im laufenden Haushaltsjahr ist das Grundsteueraufkommen mit 11.219 T€ geplant.

Im Rahmen der Gemeindefinanzierung durch das Land NRW wird u.a. das kommunale Grundsteueraufkommen bei der Bemessung der gemeindlichen Steuerkraft (Steuerkraftmesszahl) unter Berücksichtigung landeseinheitlicher fiktiver Hebesätze einbezogen. 

Keine